Dersom du trenger å vite hva offentlige organer driver med, kan du med offentlighetsloven i hånd kreve dokumentinnsyn. Denne artikkelen gir deg en oversikt over hvor grensene går for slikt innsyn: Hvilke organer som plikter å gi offentligheten innsyn, hvem som har innsynsrett, samt de viktigste unntakene fra innsynsretten.

1. januar 2009 trådte det i kraft en ny offentlighetslov, som erstatter offentlighetsloven fra 1970. Den nye loven er på nynorsk og har fått det offisielle kortnavnet «offentleglova». De fleste bruker navnet offentlighetsloven også på den nye loven, og kaller den gamle offentlighetsloven «1970-loven». Vi gjør også dette i denne artikkelen.
Den nye loven har på noen få, men viktige områder vesentlige endringer fra 1970-loven, mens de aller fleste regler kun har mindre endringer. I det videre vil det særlig fokuseres på de områder der det har skjedd endringer.

Offentlighetslovens formål og bruk
Både den nye og den gamle loven har sin bakgrunn i ”offentlighetsprinsippet”, som bygger på en grunntanke om at vår felles offentlige forvaltning skal være så åpen som mulig. På den måten kan innbyggere både føle seg trygge på at deres egne saker blir forvaltet på en god måte, og være sikker på at de som sitter ved makten forvalter makten på en slik måte at velgerne støtter opp om den. I den nye offentlighetsloven er det i § 1 tatt inn en formålsbestemmelse som skal uttrykke dette, i tillegg til at det uttales at loven skal sikre en åpen og fri debatt og styrke ytringsfriheten.

Offentlighetsprinsippet ble grunnlovfestet i Grunnloven § 100 femte ledd for noen få år siden. Offentlighetsloven er i hovedsak brukt av journalister, som har loven som et verktøy, for å følge med på hva som skjer innenfor offentlige organer.
Nå som lovens virkeområde utvides betydelig, se nedenfor, antas det at journalistenes fokus også settes på offentlig eide virksomheter. Loven er imidlertid også et nyttig verktøy for andre yrkesgrupper, herunder advokater. Dette gjelder både når man har offentlige organer som motparter og når informasjon fra offentlige organer er viktige som bakgrunnsinformasjon eller beviser.

Også for allmennheten er loven nyttig. Skal man for eksempel søke om å bygge en garasje, kan det være greit å finne ut av hva bygningsmyndighetene tidligere har godkjent, eller kanskje enda viktigere – hva de ikke har godkjent. Har man fått avslag på en søknad kan det tilsvarende være greit å få vurdert om man har blitt behandlet likt med andre i tilsvarende saker. Loven er av den grunn en av de lover som absolutt alle bør kjenne til. Den bør derfor være både være lettfattelig og pedagogisk. Det kan diskuteres om alle lovens regler oppfyller et slikt krav.

Offentlighetslovens virkeområde
En av de mest dramatiske endringene i den nye loven er at virkeområdet utvides ganske betraktelig. I 1970-loven var det i hovedsak forvaltningsorganer som måtte sikre innbyggerne innsyn, mens den nye offentlighetsloven som hovedregel må følges av selskaper, stiftelser og andre typer rettssubjekter der det offentlige til sammen oppnevner mer enn halvparten av medlemmene i det øverste organ. Dette gjelder også når det offentliges eierskap er indirekte. Vanligvis vil offentlighetsloven altså gjelde i selskaper der det offentlige direkte eller indirekte eier over 50 % av selskapet. Med indirekte eierskap menes eierskap gjennom et annet rettssubjekt, eventuelt i flere ledd.

Dersom det offentlige eier mer enn 50 % i selskap A, som igjen eier mer enn 50 % i selskap B vil selskap B måtte følge offentlighetsloven. Dette gjelder selv om selskap A ikke selv følger offentlighetsloven fordi det er omfattet av en unntaksbestemmelse, se nedenfor. Hvis derimot det offentlige eier mindre enn 50 % i selskap A vil denne eierandelen ikke ha noen betydning for vurderingen av selskap B. Dette gjelder også selv om selskap B også er eid av andre offentlige organer, direkte eller indirekte. Ikke alle selskaper og lignende som er eid av det offentlige med mer enn 50 % må følge offentlighetsloven.

Det finnes unntak både i lov og forskrift. Her nøyer vi oss med å redegjøre for det mest generelle unntaket, i § 2, første ledd, annen setning, som lyder:”Bokstavane c og d gjeld ikkje rettssubjekt som hovudsakleg driv næring i direkte konkurranse med og på same vilkår som private.”Bakgrunnen for unntaket er relativt åpenbar. Det å være i en konkurranse med andre selskaper og samtidig ha en betydelig åpenhet vil være en ulempe så stor at den sannsynligvis ville kunne ødelegge for virksomheten.

Det er verdt å merke seg at det kun er konkurranse med private som medfører unntak. Med private menes andre selskaper som ikke følger offentlighetsloven. Der utelukkende offentlige virksomheter er i markedet må alle disse følge loven. Det er bare når selskapets virksomhet i hovedsak driver konkurranseutsatt næring at unntaket kommer til anvendelse. Det er rettssubjektet som sådan som må vurderes. Med hovedsak menes godt over halvdelen av virksomheten, antakeligvis mellom 60 og 90 %.
Hva man skal vurdere virksomheten i forhold til, er ikke avklart. Men det antas at antall ansatte, omsetning, driftsmidler osv. er relevante vurderingstemaer. Det er ikke mulig å si at deler av virksomheten er konkurranseutsatt og kan unntas, mens loven følges for selskapets øvrige deler. Det er altså fullt mulig å tenke seg at konkurranseutsatt virksomhet må drives samtidig som offentlighetsloven følges. Sannsynligvis kommer dette til å medføre at offentlig eide selskaper som driver både med virksomhet uten konkurranse og virksomhet med konkurranse, vil skille de to delene i to selskaper. Uansett om det dreier seg om forvaltningsorgan, selskap, stiftelse eller annet benytter loven begrepet ”organ”, jf. § 4, tredje ledd.

Lovens hovedregel
Hovedregelen i offentlighetsloven § 3 er at dokumenter er offentlige for allmennheten. Det kreves lov- eller forskriftsbestemmelse for at organet kan gjøre unntak. Organet skal også føre journal etter reglene i arkivlov/-forskrift, slik at allmennheten kan finne frem til de ulike sakene – eventuelt løpende følge med på hvilke dokumenter som journalføres, jf. lovens § 10. Noen få statlige organer er pålagt å legge journalen ut på Internett, mens alle organer har mulighet til å gjøre dette frivillig. Også databasene til organer som omfattes av loven er i prinsippet åpne for innsyn, jf. § 9. Imidlertid er innsynet av praktiske grunner begrenset til tilfeller der søk ”kan gjerast med enkle framgangsmåtar”. Man har altså ikke innsyn i hele databasen.
På den annen side er det ikke innsyn bare i søk som organet selv har gjort, men også søk spesifisert av den som ber om innsyn. Det må også være anledning til å be om flere søk samtidig. Sannsynligvis går det dog en grense for hvor lenge man kan oppholde en ansatt i organet. Dersom organet føler at det tar mye tid å følge opp slike søk, kan det være et alternativ å legge databasen ut på nettet for selvbetjening. Det er imidlertid ingen plikt til å gjøre dette.
Loven gjelder innsyn i saksdokumenter. Om møter i organet skal være lukkede eller åpne, reguleres eventuelt andre steder.

Loven gir heller ikke allmennheten rett på å få ut opplysninger over telefon, eller forvaltningen plikt til å lage nye dokumenter.

Loven gjelder for allmennheten, mens parter og andre med særlig tilknytning til saken kan ha bedre rettigheter andre steder.
Hva som er et dokument er definert i lovens § 4, første ledd. Definisjonen er ment å være teknologinøytral, slik at all informasjon som lagres slik at det kan gjenfinnes er omfattet, uansett om det er naturlig å omtale det som et dokument eller ei. Eksempler på dokumenter er brev, faks, e-post, bilder, film, lydopptak osv. Også SMS og lignende vil være dokumenter, selv om det ikke nødvendigvis er så praktisk å se for seg at dette journalføres osv.

Viktige unntak fra innsynsretten
Innledning
Som redegjort for ovenfor er hovedregelen at det skal gis innsyn, og at det er nødvendig med lov- eller forskriftsbestemmelse for at innsyn ikke skal gis. En rekke av bestemmelsene som gir slike unntak er gitt i offentlighetsloven selv, men også i andre lover eller forskrifter finnes det unntaksbestemmelser.

Unntaksbestemmelsene angir selv konkret hva som kan unntas. I noen tilfeller er det hele dokumenter, mens andre ganger er det kun deler av dokumenter, eller bare bestemte opplysninger. I de sistnevnte tilfellene er resten av dokumentet som hovedregel offentlig. I lovens § 12 er det imidlertid regler som kan innebære at hele dokumentet likevel kan unntas. De aller fleste unntaksbestemmelser gir organet en mulighet til unntak, men ingen plikt. Dette betyr at organet kan velge om det vil gi ut informasjonen. Det er imidlertid en plikt for organet til å vurdere nøye om et unntak skal påberopes hvis det egentlig ikke er behov for det, jf. § 11 om merinnsyn. Hvis det foreligger en plikt til å unnta informasjon skal selvsagt ikke merinnsyn vurderes.

Taushetsbelagte opplysninger
Etter lovens § 13 skal taushetsbelagt opplysninger unntas. Resten av dokumentet kan som hovedregel ikke unntas. Regelen er i hovedsak uforandret fra 1970-loven. Det er ikke angitt i bestemmelsen hva som er taushetsbelagte opplysninger, dette reguleres i norsk rett i mange ulike lover. Den mest vanlige og generelle bestemmelsen er forvaltningsloven § 13, som angir at ”personlige forhold” og forhold av ”konkurransemessig betydning” er taushetsbelagt. Begrepene er utpreget skjønnsmessige og praksis viser at det ikke er helt enkelt for verken allmennheten eller ansatte i forvaltningen å forstå helt hvor grensene for bestemmelsen går. Dette er i seg selv uheldig, ikke minst fordi brudd på taushetsplikten er straffbart. Vi går ikke videre inn på bestemmelsen i forvaltningsloven her.

Interne dokumenter
En utpreget praktisk regel er § 14, som bestemmer at interne dokumenter kan unntas. Det er verken satt spesielle vilkår eller angitt noe om innholdet i dokumentet for at unntaket kan anvendes. For at et dokument skal anses som internt er det som hovedregel nok å konstatere at organet selv har produsert dokumentet, og at det ikke er sendt ut av organet. Avgrensningen av organet tilsvarer grensen for rettssubjektet. Det er imidlertid en særregel som fraviker dette når det gjelder kommuner og fylkeskommuner.
I praksis betyr dette at de ansatte og andre som arbeider i et organ kan kommunisere med hverandre gjennom notater, e-post og lignende, uten at noen kan kreve å få innsyn i dette. Det betyr også at det ikke er så viktig å finne ut når et dokument er ferdig, fordi det uansett ikke er rett til innsyn i det. I henhold til arkivforskriften skal som hovedregel heller ikke interne dokumenter journalføres, slik at det internt ikke er behov for dokumentrutiner i større grad enn det virksomheten selv har et behov for.

Interne dokumenter i kommunene og fylkeskommunene
I kommunal sektor er det gitt en særregel om interne dokumenter i § 16. Bestemmelsen er svært innfløkt og vanskelig formulert, med en rekke detaljunntak og ett viktigere hovedgrep. Her redegjøres kun for det siste.
Den praktisk viktigste forskjellen mellom regelen for kommunene og andre organer er at man deler opp kommunen i flere ”enheter”, og gir bare anledning til å bruke unntaket for interne dokumenter innenfor denne ”enheten”. Hvert politisk organ utgjør en enhet, og kommunale foretak (KF) er egne enheter. Det samme gjelder klagenemnder og revisjonsorgan. Når det gjelder den ordinære administrasjon så vurderes hver virksomhet eller sektor som en ”enhet” innenfor fagområder der en fysisk/administrativ virksomhet er gitt myndighet til å fatte avgjørelser. De ulike kommunene vil altså kunne være svært forskjellig inndelt avhengig
av hvor mye myndighet som er delegert nedover i organisasjonen.
For at saksbehandling oppover og nedover i administrasjonen skal kunne fungere, er det gitt regler som gir anledning til å avklare saken oppover i administrasjonen, og til å gi ordrer nedover i administrasjonen, uten at disse dokumentene blir offentlige.

Dokumenter i ansettelsessaker
I § 25 gis unntak for dokumenter i saker om ansettelse og forfremmelse. Det er ingen øvrige vilkår i bestemmelsen, og den gjelder dermed alle dokumenter i slike saker og hele dokumentet. Bestemmelsen er en ”kan” bestemmelse, og merinnsyn må derfor vurderes. Bestemmelsen gir organet plikt til å sette opp en søkerliste, der de mest sentrale opplysningene om søkerne skal oppgis. Plikten til å sette opp slik søkerliste og retten til innsyn i den, har bestått siden 1970-loven ble vedtatt. Innsynsretten var omstridt allerede ved vedtakelsen, og vært omstridt siden. Noen år før vedtakelsen av den nye offentlighetsloven ble derfor 1970-loven endret, slik at en søker kunne anmode om å bli unntatt fra søkerlisten. Etter flere uttalelser fra Sivilombudsmannen, som bare i begrenset grad godtok at en slik anmodning ble tatt til følge når stillingen hadde offentlig interesse, ble det i offentlighetsloven tilføyd:
”Ved vurderinga av om ei slik oppmoding skal takast til følgje, skal det leggjast vekt på om det knyter seg særleg offentleg interesse til stillinga. I utlysinga skal det gjerast oppmerksam på at opplysningar om søkjaren kan bli gjort offentlege sjølv om søkjaren har oppmoda om ikkje å bli ført opp på søkjarlista. Dersom oppmodinga ikkje blir teke til følgje, skal søkjaren varslast om dette.”
Den praksis som foreligger viser at anmodninger som har sin bakgrunn i at nåværende arbeidsgiver risikerer økonomisk tap blir godtatt. Likeledes vil anmodninger som begrunnes i at søkeren risikerer å miste sin nåværende jobb dersom det blir kjent at søkeren søker seg bort fra arbeidet, bli godtatt.

Ansatte i offentlig sektor vil normalt ikke bli utsatt for noen av disse forholdene, og kan ikke påregne å få godtatt sin anmodning der stillingen har særlig offentlig interesse. Særlig offentlig interesse er det for ledende stillinger innen forvaltningsorganer og selskaper av en viss betydning. Det er ikke bare den øverste lederstillingen som omfattes, men med ”særlig” menes spesielle stillinger, det går dermed en grense for hvor mange som kan omfattes. Vurderingen er imidlertid konkret.

Dokumenter i anskaffelsessaker
Den nye loven innebærer en forholdsvis stor endring når det gjelder tilbud og anskaffelsesprotokoll i saker der lov om offentlige anskaffelser med forskrifter gjelder. Etter forskrift om offentlige anskaffelser gjelder regelverket for alle tilbud når noe anskaffes, og protokoll skal føres for anskaffelser over kr 100.000,-eks.mva.
Tidligere kunne tilbud og anskaffelsesprotokoll unntas både under konkurransen og i ettertid. Den nye loven gir unntak for disse dokumentene bare frem til leverandør er valgt. Etter dette må dokumentene vurderes i forhold til andre unntak, særlig reglene om taushetsplikt for konkurransesensitive opplysninger, jf. offentlighetsloven § 13 og forvaltningsloven § 13 nr. 2). Leverandør er valgt når det gis meddelelse om hvem som er valgt. Dette gjøres før kontrakt inngås, da de leverandører som ikke er tildelt kontrakten skal få mulighet til å klage innenfor en rimelig frist (normalt ca 10 arbeidsdager).
Andre dokumenter i anskaffelsessaker, som interne notater ved evaluering osv. kan i mange tilfeller unntas etter de øvrige unntak.

Tips og dokumenter om lovbrudd
Meldinger og tips om lovbrudd som kommer fra private kan etter § 24 andre ledd unntas, også etter at saken er ferdigbehandlet.
Dette må også gjelde tips fra ansatte i det offentlige, når tipset ikke er gitt på vegne av det offentlige. Dette er bl.a. viktig i forhold til reglene om forbud mot gjengjeldelse etter varsling i arbeidsmiljøloven § 2-4.
Melding og tips om lovbrudd fra offentlige organer kan imidlertid bare unntas frem til saken er avgjort. Det samme gjelder alle andre typer dokumenter om lovbrudd. Vanligvis betyr det at saken er ”henlagt” fordi det ikke finnes noe lovbrudd, eventuelt at lovbrudd er stadfestet og avgjørelse om konsekvenser av dette er fattet. Med lovbrudd menes ikke bare straffbare handlinger, men alle brudd på lover/forskrifter. Lovbruddet må ikke være stadfestet, tvert imot er meningen med regelen delvis å gi muligheter for å finne ut om det faktisk er et lovbrudd før saken blir offentlig.

Opplysninger som kan lette gjennomføringen av lovbrudd
I § 24 tredje ledd er det gitt muligheter for unntak for opplysninger som kan lette gjennomføringen av straffbare handlinger eller utsette enkeltpersoner for fare. Eksempler på saker som har vist behov for slike regler er innsynskrav i tegninger over bankhvelv, tegninger av offentlige personers hus o.l.
Også i forhold til de senere års fokus på terror er det åpenbart behov for beskyttelse av enkelte typer opplysninger, for eksempel vil det offentliges detaljopplysninger om infrastruktur for strøm/gass/drikkevann kunne anvendes for å raskt sette samfunnet ut av spill. I noen grad er slike opplysninger unntatt i medhold av sikkerhetsloven, og dermed taushetsbelagte.

Saksbehandlingsregler
Innledning
1970-loven hadde svært begrenset med saksbehandlingsregler. Det var i hovedsak fastsatt
at det var klageadgang, og at reglene i forvaltningsloven gjaldt så langt de passet. Det siste er beholdt i den nye loven, men det er i tillegg kommet en rekke saksbehandlingsregler. Disse er i første rekke angitt som forpliktelser for organet, men gir også både direkte og indirekte en del rettigheter for den som ber om innsyn.

Innsynskrav
Et krav om innsyn kan fremsettes skriftlig eller muntlig, jf. lovens § 28 første ledd. Dette betyr at det i praksis er opp til den som ber om innsyn å velge hvordan man vil fremsette kravet.
Selv om telefon er en rask og enkel måte å få innsyn på er det viktig å huske på at dette gir liten grad av dokumentasjon dersom det skulle bli tvist om det ble fremsatt et innsynskrav og hva det ble bedt om innsyn i. Det kan derfor være lurt at det sendes en e-post, eventuelt som en oppfølging. Dette gjelder særlig der telefonsamtalen kanskje i utgangspunktet dreide seg om noe annet, og innsynskravet kom underveis i en annen type samtale.

Innsynskravet må avgrenses. Det skal etter § 28 andre ledd gjelde én sak, eller i rimelig utstrekning saker av en bestemt art. Man kan selvsagt også bare be om ett eller flere konkrete dokumenter i en eller flere saker. Det er ingen begrensning i antallet konkrete saker det kan bes om innsyn i.
Dersom det bes om innsyn i saker av en bestemt art vil en god begrunnelse for kravet kunne innebære at det antallet saker vedkommende ”i rimelig utstrekning” har krav på utvides. Det er ikke krav om en begrunnelse for å be om innsyn, men er man for eksempel part i en sak kan man altså få rett til innsyn i andre lignende saker gjennom å oppgi dette.
For øvrig vil ”i rimelig utstrekning” sannsynligvis bli fortolket som 2-5 saker, litt avhengig av sakenes størrelse.

Hva innebærere innsynsretten?
Dersom det gis innsyn i de dokumenter eller saker det anmodes om, blir spørsmålet hva som ligger i retten til ”innsyn”. Utgangspunktet er at innsyn betyr en rett til å få se dokumentene i saken, men loven går også svært langt i å gi rett til kopi. Den som ber om innsyn kan som hovedregel velge mellom elektronisk kopi og papirkopi. Rettigheter etter loven skal som hovedregel være gratis, jf § 8, og det samme gjelder som hovedregel retten til kopi. Dette gjelder både kopieringsutgifter, arbeidstid og porto.
Dersom det bes om innsyn i en sak med mer enn 100 A4 ark er det i forskrift åpnet for å ta betaling på kr 1,- pr. ark for de overskytende. I-tillegg kan det tas betalt for ekstrautgifter til fargekopier, kopier av stort format osv. Tilsvarende gjelder for utgifter til CD/minnepenn eller lignende ved elektroniske kopier som ikke sendes via e-post.

Avslag på innsyn og begrunnelse
Et avslag på innsyn må etter § 31 gis skriftlig. Avslaget trenger ikke å grunngis, men organet må vise til hvilken lov- eller forskriftshjemmel som gir grunnlag for avslaget. Det holder ikke å vise til selve paragrafen, men også ledd/ avsnitt og eventuelle bokstaver eller nummer i bestemmelsen. Dette er en innskjerping i forhold til 1970-loven.
Avslaget skal også opplyse om klageadgangen og om klagefristen, som er på tre uker. Det er i den nye loven gitt en ny regel om at det innen klagefristen kan kreves en begrunnelse, der organet må redegjøre for hovedhensynene bak avslaget. Den mest oppsiktsvekkende nyheten i loven er imidlertid at manglende svar på innsynsbegjæring skal regnes som et avslag, som kan påklages. Dette gjelder dersom det ikke gis svar på innsynskravet innen 5 arbeidsdager, jf § 32 andre ledd.

Klageadgang
Saksbehandlingsreglene for klage, herunder hvem som er klageinstans er i hovedsak uforandret i forhold til 1970-loven. Når det gjelder klageinstans for selskaper er det i forskrift gitt detaljerte og kompliserte regler for hvem som er klageinstans. Klageadgangen er imidlertid betydelig utvidet. Ovenfor er det allerede nevnt at manglende svar innen 5 arbeidsdager gir klagerett. I tillegg er det nå klagerett på alle ”avgjerder” som er tatt i medhold av loven. Dette vil for eksempel si at avvisning av innsynskrav fordi et selskap ikke anser seg omfattet av loven kan påklages. Likeledes kan avgjørelser om betaling eller andre mer praktiske avgjørelser i forbindelse med gjennomføringen av innsynet påklages.

Publisert 29.10.2009.
Tidligere publisert i «Eurojuris Informerer»