I denne artikkelen gir advokat Kramås med utgangspunkt i Sivilombudsmannens uttalelser i den såkalte «Kongsbergsaken», en oversikt over hvilke krav som må stilles til den kommunale saksbehandling og vedtak i saker etter lov om sosiale tjenester (stl.).
Sivilombudsmannen har gått gjennom og vurdert samtlige vedtak om tjenester til utviklingshemmede i Kongsberg kommune – og hadde til dels svært kritiske merknader til saksbehandlingen og utformingen av vedtakene. Sivilombudsmannen har tatt saken opp med Sosial- og helsedepartementet.
Bakgrunnen for saken
Bakgrunnen for saken var at det var kommet så vel enkeltklager som en generell henvendelse fra Kongsberg lokallag av NFU (Norsk Forbund for Utviklingshemmede) om kommunens saksbehandling. Sivilombudsmannen besluttet å undersøke saken nærmere. Senere har Sivilombudsmannen fulgt opp saken ved å gjøre tilsvarende undersøkelser i 4 andre kommuner, og deretter rettet en henvendelse til Sosial- og helsedepartementet.
Sivilombudsmannens merknader om saksbehandlingen
Sivilombudsmannen hadde merknader knyttet til bruken av vedtak, kommunens kartlegging av brukerens behov, brukermedvirkning, vedtakets begrunnelse, vedtakets varighet, melding om vedtak og klageadgang.
Nedenfor følger en oppsummering av Sivilombudsmannens merknader i «Kongsbergsaken» og oppfølgingssaken (sak 98-0571 og 99-0760 – begge inntatt i Sivilombudsmannens årsmeldinger):
1. Om bruken av vedtak
Kommunen kritiseres for at det på et tidspunkt manglet vedtak for 20 av 44 brukere. (Dette ble rettet opp.) Det er «sterkt påkrevet» at det foreligger saksbehandlingsrutiner og maler i tillegg til opplæring av de som skal stå for saksbehandlingen. Kommunen ble pålagt å utarbeide en plan og skriftlige retningslinjer, som Sivilombudsmannen ba om å få oversendt.
2. Kartlegging av brukerens behov
Forvaltningsloven krever at en sak skal være så godt opplyst som mulig før vedtak fattes (fvl § 17). Valg av kartleggingsverktøy og saksbehandlingsrutiner er svært viktig. «Omsorgssamtaleskjemaet» kommunen brukte var ikke egnet.
I disse sakene er det ofte brukere som har rettskrav på tjenester (stl § 4-3) . Det betyr at kommunen – uavhengig av økonomi – er forpliktet til å yte forsvarlige tjenester ut fra den enkeltes behov. «Det blir da helt avgjørende at kartlegging av behovene skjer på en forsvarlig og tilfredsstillende måte».
Om forholdet til budsjett og budsjettrammer sier Sivilombudsmannen:
«For at skjønnet skal bli forsvarlig, må resultatene av behovsvurderingen bli brakt frem til kommunens folkevalgte organer, slik at behovene også blir synliggjort i forbindelse med budsjettarbeidet og vurderingen av fordelingen av kommunens ressurser. Tjenestene det her er tale om har de som trenger det rettskrav på og tjenestene skal sikre brukerne en minstestandard.»
Det blir videre påpekt at kommunens svar til Sivilombudsmannen på dette punkt er uklart, og det viser «hvor viktig det er å heve kunnskapsnivået og øke bevisstgjøringen i kommunen om hvilke rettigheter den enkelte bruker har som kommunen er forpliktet til å følge».
3. Brukermedvirkning
Mangelfull brukermedvirkning var ett av hovedpunktene i NFUs henvendelse til Ombudsmannen. De som var kritiske til kommunens tilbud opplevde ikke å bli tatt med på råd.
Kommunen har plikt til å rådføre seg med klienten, og det skal legges stor vekt på hva klienten mener (stl §8-4).
Departementet har understreker at det for utviklingshemmede er «meget viktig» at vedkommende har en person som sosialtjenesten kan rådføre seg med på hans eller hennes vegne – for eksempel hjelpeverge eller nære pårørende (rundskriv I-1/93 s. 178 og I-13/97 om kvalitet i pleie og omsorgstjenestene s. 10 og 14).
Sivilombudsmannen viser til at utviklingshemmede ofte er avhengig av bistand og støtte både fra ansatte tjenesteytere og pårørende/hjelpeverge mv, og understreker:
«Hele dette støtteapparatet er sikkerhetsnettet omkring de utviklingshemmede må etter omstendighetene trekkes inn i saksbehandlingen for å sikre at kravene etter sosialtjenesteloven § 8-4 blir oppfylt».
Videre heter det:
«Foreldrenes «rett» til å bli hørt er nødvendig for å få sakene best mulig opplyst og er derfor vel så viktig å se som et virkemiddel for forvaltningen som en juridisk rett for foreldrene.»
Det ble kritisert at det i vedtakene ikke ble funnet spor av de ønsker eller krav de pårørende hadde fremsatt. Det bør fremgå av vedtakene hvem som har deltatt i omsorgssamtaler el.l. og hvilket forhold disse har til brukeren.
4. Vedtakets innhold
Sivilombudsmannen fant at verken beskrivelsene av den enkelte brukeres behov eller beskrivelsen av de tjenester som innvilges var presise nok.
I et intervju i forbindelse med «konsbergsaken uttalte Sivilombudsmannen:
«Det kunne også helt mangle angivelse av omfanget av tjenestene og om det var gitt som en individuell tjeneste (1:1) eller som andel av en personalressurs.»
I merknadene til Kongsberg kommune heter det:
«Da det nettopp for denne gruppen er viktig å ha faste tidsangivelser med hensyn til forutberegnelighet og fordi det er en forutsetning for å kunne klage at det er mulig å se omfanget og tidsangivelsen av hvilke tjenestetilbud som er gitt, kan jeg ikke se at saksbehandlingen på dette punkt har vært tilfredsstillende.»
Kommunen ble bedt om å utarbeide konkrete retningslinjer for utforming av vedtak.
5. Vedtakets begrunnelse
Vedtak skal begrunnes (fvl § 24) og det skal i begrunnelsen bl.a. redegjøres for aktuelle rettsregler og de faktiske forhold vedtaket bygger på (fvl § 25).
I de undersøkte sakene forelå det ikke konkrete søknader, og heller ingen gjengivelse av ønsker eller krav som måtte vært fremsatt på brukerens vegne. Om dette sier Sivilombudsmannen:
«Vedtaket vil da i virkeligheten tilsløre at det er gitt avslag på hjelp.»
Sivilombudsmannen oppfordrer til mer presis angivelse av behov, ønsker og tilbud, med begrunnelse for hvorfor tilbudet eventuelt ikke sammenfaller med behovet.
6. Vedtakets varighet
Fastsettingen av vedtakenes varighet må gjøres individuelt, i lys av konkret vurdering av den enkeltes fremtidsutsikter til bistandsbehov.
Det kan være vel så viktig for brukeren (eventuelt ved hjelpeverge eller pårørende) å kunne delta ved evalueringen av et vedtak som ved utarbeidelsen av det opprinnelige vedtak.
7. Melding om vedtak
Vedtakene skal sendes samtidig til brukeren og samtlige av de personer som på brukerens vegne har deltatt i saksbehandlingen. Det bør fremgår av vedtaket hvem som har fått kopi.
8. Klageadgang
I meldingen om vedtak bør det gjøres uttrykkelig oppmerksom på at rett klageinstans er Fylkesmannen (for saker etter sosialtjenesteloven), men at klagen skal sendes til nærmere oppgitt kommunalt organ som først skal behandle klagen.
Hva skjer videre?
Kongsberg kommune ble «satt under lupen» av Sivilombudsmannen, og fikk kritiske merknader og pålegg om å utarbeide skriftlige retningslinjer for sin saksbehandling.
Kongsberg kommune etterlyste for sin del mer utfyllende sentrale retningslinjer, f eks i form av rundskriv fra departementet. Denne etterlysningen har Sivilombudsmannen funnet grunn til å følge opp videre overfor departementet:
«På denne bakgrunn ber jeg departementet overveie å ta et initiativ overfor kommunene, eventuelt gjennom fylkesmennene, for å understrek hvilke plikter kommunene har i forhold til opplæring, eventuelt med råd om hvordan slik opplæring kan organiseres/gjennomføres i praksis.
Videre ber jeg departementet vurdere behovet for å utarbeide nærmere retningslinjer for utformingen og presisjonen av vedtak.»
Sivilombudsmannen ba om å bli holdt orientert om hva departementet foretar deg, og har fått svar der det bl.a. vises til nye regler om internkontroll og utvidelse av fylkesmannens tilsynsansvar som er under utarbeidelse.
Videre viser departementet til Stortingsmelding nr 28 (1999-2000) «Innhald og kvalitet i omsorgstenestene», og sier:
«Det tas sikte på å foreslå en opplæringspakke overfor kommunene.»
I meldingen heter det:
«Regjeringa føreslår vidare å få utarbeidd eit samla opplegg for rettleiing for saksbehandling, internkontroll og bruk av individuelle planar til bruk for kommunane som ikkje finn det mogeleg å utarbeide eigne opplegg for dette.» (side 73)
Hva mens vi venter på departementet?
At det legges opp til «et samlet opplegg» slik det beskrives i Stortingsmeldingen, kan nok indikere at dette vil ta tid.
I mellomtiden – som man kan frykte blir lang – er Sivilombudsmannens gjennomgang av kravene til saksbehandlingen og utforming av vedtak det nærmeste vi kommer en «veileder» for kommunene.
De kritiske merknader Sivilombudsmannen har funnet grunnlag for overfor Kongsberg og fire andre kommuner vil etter min erfaring kunne rettes mot saksbehandling og vedtak i svært mange kommuner.
Det er derfor ingen grunn til å vente på departementet. De krav til saksbehandling og vedtak Sivilombudsmannen beskriver baserer seg på Sivilombudsmannens oppfatning av hva som er gjeldende rett pr i dag.
For kommunene gjelder det nå å innrette sin praksis etter Sivilombudsmannens klare signaler – og sørge for gode rutiner og opplæring.
For brukerne gir Sivilombudsmannen et godt grunnlag for å vurdere saksbehandling og vedtak i egen sak – og gode muligheter til å underbygge en klage dersom tjenestetilbudet ikke er dekkende i forhold til behov.
Lov om sosiale tjenester av 13.12.1991 nr. 81 finner du her.
Forvaltningsloven av 10.02.1967, finner du her
Publisert: 220101
Relaterte lenker:
Sivilombudsmannen
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
