Jusstorget

- lettlest juss og juridisk hjelp

by

Veiledningsplikten i forvaltningen

Veiledningsplikten i forvaltningen

Synes du det er lite hjelp å få i forvaltningen?
Alle forvaltningsorganer plikter å gi deg hjelp og veiledning.
I denne artikkelen får du en oversikt over hvor langt veiledningsplikten rekker.

Forvaltningsorganenes alminnelige veiledningsplikt er lovfestet i forvaltningsloven av 10. februar 1967. Loven slår fast i § 11 at forvaltningsorganene skal gi veileding innenfor sitt saksområde .
Formålet med bestemmelsen er å gi parter og andre adgang til å ivareta sine interesser i bestemte saker på best mulig måte. Bestemmelsen er en kodifisering og et supplement til uskrevne normer om god forvaltningsskikk.

Frem til 1995 ga § 11 ikke nærmere opplysninger om innholdet i veiledningsplikten. Veiledningsplikten ble tidligere nærmere beskrevet i Justisdepartementets veiledningsforskrift. I 1995 ble denne opphevet og § 11 fikk sin nåværende utforming. Lovteksten er i grove trekk et sammendrag av den gamle veiledningsforskriften. Dette betyr at de avgjørelser vi har vedrørende veiledningsforskriften også har interesse i dag. Spesielt vil rettspraksis og sivilombudsmannens praksis ha betydning.

Det er åpenbart at et forvaltningsorgan må avpasse omfanget av den veiledning som ytes til organets situasjon og kapasitet til å påta seg slik virksomhet. Denne begrensing er da også kommet til uttrykk i lovteksten § 11, 1. ledd, siste setning. Dette betyr ikke at et forvaltningsorgan helt kan avstå fra å gi veiledning, men får bare betydning for omfanget av den veiledningen forvaltningsorganet plikter å yte i det enkelte tilfelle.

Det sier seg selv at veiledningsplikten gjør seg særlig gjeldende i forhold til sakens parter, dvs den som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder. Personer som ikke kan regnes som parter, har ikke et like ubetinget krav på veiledning
§ 11, 3. ledd. I forhold til sakens parter skal forvaltningsorganene av eget tiltak vurdere partenes behov for veiledning, men bestemmelsen pålegger ikke plikt til å iverksette noen omfattende undersøkelse for å finne frem til veiledningsbehovet.

Veiledning skal i forhold til en part gis av eget tiltak dersom sakens art eller vedkommendes forhold gir grunn til det. Videre skal veiledning gis etter forespørsel fra en part. Hva angår innholdet i veiledningen, stiller loven krav om at det gis generell veiledning om gjeldende lover og forskrifter og vanlig praksis på området. Dette omfatter både skrevne regler, og regler eller retningslinjer som er utviklet gjennom praksis. Det skal også gis veiledning om saksbehandlingsregler. Om mulig bør forvaltningsorganet også peke på omstendigheter som i det konkrete tilfellet særlig kan få betydning for resultatet. Veiledningen bør her særlig ta sikte på å gjøre parten i stand til å innhente nødvendige opplysninger og dokumentasjon.

Loven slår videre fast at uavhengig av om en person er part i en pågående sak eller ikke, plikter forvaltningsorganet innen sitt saksområde å gi veiledning som nevnt ovenfor til en person som spør om sine rettigheter og plikter i et konkret forhold som har aktuell interesse for ham. Det kan f.eks. være en person som vurderer å oppføre en bygning på sin sjøtomt og har behov for veiledning om de regler som gjelder. Veiledningsplikten omfatter imidlertid ikke å ta stilling til konkrete rettsspørsmål i vedkommendes sak. Eksempelvis hvilke muligheter som er til stede i den konkret sak for å dispensere fra forbudet mot bygging i 100 meters beltet i Plan- og bygningsloven.

Dersom noen henvender seg til urette myndighet, skal det forvaltningsorgan som mottar henvendelsen, om mulig vise vedkommende til rett organ. Reservasjonen om mulig tar særlig sikte på tilfeller hvor det er vanskelig å bringe på det rene hvilket organ som er rette vedkommende, og hvor dette i tilfelle vil kreve uforholdsmessig mye tid og arbeid.

Inneholder en henvendelse til et forvaltningsorgan feil, misforståelser, unøyaktigheter eller andre mangler som avsenderen bør rette, skal organet om nødvendig gi beskjed om dette. Organet bør samtidig gi frist til å rette opp mangelen og eventuelt gi veiledning om hvordan dette kan gjøres.


Publisert første gang i «Eurojuris Informerer».

by

Inhabilitet i forvaltningen

Her får du en oversikt over habilitetsreglene som gjelder ved saksbehandlingen i forvaltningssaker.

1. Innledning
Formålet med reglene om inhabilitet (ugildhet) er å forhindre at saker i forvaltningen blir behandlet og avgjort av saksbehandlere som har egeninteresser i saken. Disse egeninteressene kan skyldes at man selv har fordeler eller ulemper av sakens utfall. Det kan også skyldes at saken har direkte betydning for personer i ens nære familie eller vennekrets, eller for bedrifter man har nær tilknytning til. Reglene i forvaltningslovens kap. 2 som trekker opp grensene for når man er inhabil, gjør nærmere rede for hvordan en inhabilitetssituasjon skal behandles i forvaltningen.

Ved utformingen av inhabilitetsreglene er det to kryssende hensyn lovgiver har hatt i tankene. For det første settes grensene slik at man kan forebygge at uegnede saksbehandlere får behandle saken. Dette er viktig av hensyn til kvaliteten i selve saksbehandlingen, for at å saksbehandlerne slippe å behandle saker som blir ubehagelige, og av hensyn til publikums oppfatning av forvaltningen. Det siste er nok kanskje det viktigste. Inhabilitetsregler er nødvendige for at forvaltningen skal ha den nødvendige tillit i befolkningen.

Når reglene er utformet er det et annet hensyn som man også må ha i tankene. Det er at inhabilitetsreglene ikke må bli så strenge at man er nødt til å fjerne hele saksfelt fra de saksbehandlerne som er beste egnet til å behandle dem. For eksempel kan man, dersom det er for lett å bli inhabil på grunn av at saksbehandleren kjenner partene i saken, oppleve at ligningsetaten i en liten kommune blir inhabile til å behandle selvangivelsen til alle kommunens innbyggere. Av hensyn til forvaltningens funksjonsevne er det således trukket relativt snevre grenser for når en saksbehandler blir inhabil.

Jeg vil i det følgende gjennomgå de viktigste reglene om inhabilitet.

2. Hvem kan bli inhabil?
De som kan bli inhabil etter forvaltningslovens regler er både de ansatte saksbehandlere og politiske representanter i offentlige råd og utvalg. Inhabilitetsreglene gjelder formelt ikke for regjeringen i statsråd og heller ikke for stortingsrepresentanter.

3. Hva blir man inhabil til å gjøre?
Saksbehandleren vil være inhabil både til å forberede en sak og å treffe beslutning i saken. Etter forvaltningslovens § 6, 3. ledd vil en underordnet saksbehandler også bli inhabil dersom sjefen er det. I denne situasjonen kan den underordnete saksbehandleren forberede saken, mens selve beslutningen må overlates til noen andre.

Et eksempel: Dersom Fylkesmannen i Hordaland er inhabil i en sak, kan den forberedes av en saksbehandler ved hans kontor. Den må så oversendes fylkesmannen i et annet fylke for avgjørelse.

4. Når blir man inhabil?
Forvaltningslovens § 6 inneholder to hovedtyper regler om når man blir inhabil. I første ledd settes det opp en liste over typiske situasjoner hvor man blir inhabil uten noen nærmere skjønnsmessig vurdering. I annet ledd settes det så opp en skjønnsmessig generell regel som skal supplere de «automatiske» reglene i første ledd. Det kan ofte oppstå tvil om inhabilitetsspørsmålet og i de fleste sammenhenger vil tradisjonen være at saksbehandlerne i tvillssituasjoner heller fratrer enn å ta sjansen på å overtre inhabilitetsreglene.

I § 6, 1. ledd er det listet opp ulike situasjoner der inhabilitet oppstår. I punkt a) fastslås det at saksbehandleren (selvsagt) blir inhabil dersom han selv er part i saken.

I punktene b) – d) settes opp regler for inhabilitet ved ulike former for formell tilknytning mellom saksbehandler og part. Punkt b) setter opp regelen for slektskap som sier at man automatisk er inhabil i forhold til sine slektninger i opp- og nedstigende linje og i sidelinje så nær som søsken. Man vil altså være inhabil i forhold til sine egne søsken og til sine foreldres søsken (onkler og tanter), men ikke i forhold til deres barn (søskenbarn). Man vil heller ikke være automatisk inhabil i forhold til inngiftede onkler og tanter. I disse tilfellene er det imidlertid et poeng at man kan bli inhabil etter § 6, 2. ledd dersom man i tillegg til slektskapsforholdet har personlig omgang med hverandre.

I pkt. e) finner vi en praktisk viktig regel om at saksbehandleren blir inhabil dersom han har en ledende posisjon i et selskap eller annen juridisk person som er part i saken. Denne bestemmelsen har vært mye diskutert i forbindelse med spørsmål om inhabilitet for kommunepolitikere som oppnevnes av kommunen til ulike styrer i bedrifter der kommunen har interesser. Forvaltningsloven fastslår her at politikeren vil bli inhabil til å behandle slike bedrifters saker i kommunestyret, dersom selskapet ikke eies fullt ut av stat eller kommune.

Etter regelen i § 6, 2. ledd blir saksbehandleren inhabil «når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet.» Her legges det til at det «bl.a. skal legges vekt på om avgjørelse i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til.» Loven legger her altså opp til en konkret helhetsvurdering som inneholder et betydelig element av skjønn. Det er et par viktige ting som kan sies om denne helhetsvurderingen.

For det første er vurderingstema knyttet opp mot «særegne forhold.» Det innebærer at det forhold som begrunner inhabilitet må være et spesielt forhold som ikke vil oppstå i forhold til enhver saksbehandler. For eksempel vil kommunestyrets medlemmer ikke bli inhabile til å vedta satsene i bompengeringen rundt byen, selv om dette er et vedtak som vil påvirke den enkelte representants økonomi.

For det andre er de grensene som er trukket i første ledd ment som reelle grenser i den forstand at man ikke er inhabil etter annet ledd dersom man befinner seg like utenfor den grense som er trukket i første ledd. Befinner man seg like utenfor en slik grense må det komme forhold i tillegg for å gjøre inhabil etter annet ledd.

For eksempel vil et kommunestyremedlem som er vanlig ansatt i en bedrift ikke bli inhabil etter § 6, 1. ledd (e) til å behandle bedriftens saker. Inhabilitet oppstår bare for den som har en ledende stilling. Dersom det kommer forhold i tillegg kan det imidlertid gjøre ham inhabil sammen med ansettelsesforholdet. Han kan for eksempel bli inhabil dersom hans bror har en større aksjepost i selskapet.

Det er for øvrig vanskelig å gi mer generelle retningslinjer for når inhabilitet oppstår etter reglene i 2. ledd. I helhetsvurderingen må man ta hensyn til det spesielle forholdet, men man må også ta hensyn til sakens karakter og i enkelte tilfeller også hva slags saksbehandler det dreier seg om. Et eksempel kan være spørsmålet om det kan oppstå inhabilitet på grunn av en saksbehandlers engasjement i saken før han fikk den til behandling. Dersom en ansatt saksbehandler viser et klart offentlig engasjement med hensyn til utfallet av en sak vil han i ettertid, som regel, bli inhabil til å behandle denne. Saksbehandleren bør således ikke være forutinntatt før saken kommer på bordet. Noe helt annet vil være tilfelle for politikerne som behandler saker. Politikerne bør helst gå ut å si hva de mener i det offentlige før sakene kommer opp til behandling.

5. Saksbehandlingen i inhabilitetsspørsmål
Hovedregel om saksbehandling ved inhabilitetsspørsmål er at det er den inhabile selv som avgjør om han skal fratre eller ikke. Denne regelen er laget ut fra den tankegang at de fleste saksbehandlere vil unngå å behandle saker der de frykter at de er inhabile. Det er derfor antatt at denne regelen medfører at saksbehandlerne fratrer i flere tilfeller enn der de er strengt forpliktet til det. Dette er imidlertid ikke oppfattet som noe stort problem.

Dersom saksbehandleren er i tvil, eller dersom en av partene i saken ber om det, skal inhabilitetsspørsmålet avgjøres av saksbehandlerens nærmeste overordnete.

I kollegiale organer er hovedregelen at inhabilitetsspørsmålet avgjøres av organet selv ved flertallsavstemming. Den som hevdes å være inhabil vil normalt ikke ha adgang til å delta i avstemningen i inhabilitetsspørsmålet. Han kan imidlertid orientere om saken og si sin mening før han fratrer møtet.

6. Konsekvensen av inhabilitet
Inhabilitet kan medføre at et vedtak som er fattet er ugyldig. Ugyldighetsspørsmålet må avgjøres ut fra en vurdering av hvilken konsekvens det har hatt for sakens utfall at det har deltatt en inhabil i saksbehandlingen. Det at inhabile deltar i saksbehandlingen oppfattes som en så alvorlig feil at det skal relativt lite til før en antar at dette kan ha virket bestemmende på sakens utfall.

Konsekvensen av ugyldighet vil avhenge av flere forhold. Av og til kan slik ugyldighet innebære at vedtaket faller bort og at man må behandle saken på nytt. Det må man imidlertid vurdere. Dersom noen i god tro har innrettet seg i tillit til vedtaket, kan det være svært urimelig om det oppheves. I slike tilfeller vil vedtaket bli stående til tross for de feil som er gjort.

Dersom det har deltatt inhabile i behandlingen av en sak og dette har hatt som konsekvens at resultatet er blitt et annet enn det ellers ville ha blitt, kan det være aktuelt at borgere som har lidt tap får erstatning. Det er imidlertid svært sjelden at slik erstatningsplikt oppstår i forhold til inhabilitetsspørsmål.

Publisert 26.03.01
Publisert første gang i «Eurojuris Informerer».

by

Partenes rett til dokumentinnsyn

Partenes rett til dokumentinnsyn
I denne artikkelen behandles forvaltningslovens bestemmelser om partenes rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter etter forvaltningsloven (fvl.).

Utfyll skjema og motta tre tilbud, fra tre forskjellige advokater

1. Innledning
En part defineres i fvl. § 2, e) som person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder. En person i denne sammenheng kan være både privatpersoner, bedrifter og andre organisasjoner/ sammenslutninger.

Partenes rett til innsyn i saksdokumenter etter fvl. § 18 er betydelig mer omfattende enn den rett allmennheten har til saksinnsyn etter offentlighetsloven. Den store forskjellen er at partene også vil ha innsyn i en del dokumenter som er underlagt taushetsplikt.
Det presiseres således i fvl. § 13 b) at taushetsplikt ikke er til hinder for partenes innsynsrett.

Hovedregelen er at partene har rett til innsyn i sakens dokumenter. Dette anses som en vesentlig rettighet for partene og en forutsetning for at man på en effektiv måte skal kunne hevde sine egne rettigheter i forhold til forvaltningen.

Det er to typer unntak fra denne hovedregelen:
Det ene unntaket er at partene ikke har rett til å se en del dokumenter som forvaltningen utarbeider i forbindelse med den interne saksbehandlingen. Tankegangen er at forvaltningen også skriftlig skal kunne diskutere saken frem og tilbake før man gir ut et endelig vedtak som er uttrykk for forvaltningens standpunkt. I denne skriftlige interne diskusjonen bør forvaltningen kunne uttrykke seg fritt uten hensyn til at partene skal kunne lese det som er skrevet.

Den andre typen unntak finner vi i fvl. § 19. Her dreier det seg om unntak som er begrunnet ut fra de opplysningene som finnes i de aktuelle dokumenter.

2. Nærmere om hovedregelen
Hovedregelen er altså at alle ferdige dokumenter som sendes ut, eller som er laget for å sendes ut, fra et forvaltningsorgan er partsoffentlige. Dokumentet vil være partsoffentlig fra det er ferdig. I tillegg vil alle dokumenter som har kommet inn til forvaltningen i en sak være tilgjengelig for partene, dersom de ikke inneholder opplysninger som kan unntas etter § 19 (se nedenfor.)

Forarbeidene til loven understreker også at forvaltningen oppfordres til meroffentlighet. Det betyr at partene bør gis rett til å se også dokumenter som forvaltningen ikke er pliktig til å gi fra seg i situasjoner der dette kan gjøres uten at forvaltningens arbeid skades. Mange forvaltningsorganer gir langt større innsyn enn det de er pliktig til etter loven.

3. Unntaket for interne dokumenter
Etter § 18 kan forvaltningen for det første nekte parten innsyn i dokument som et forvaltningsorgan har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse. Man kan også unnta dokumenter som er utarbeidet av andre personer eller organer i tre tilfeller.
Man kan også unnta dokumenter som er utarbeidet for den interne saksforberedelse av et underordnet organ.

For det andre kan man unnta dokumenter som er utarbeidet av særlige rådgivere eller sakkyndige. Her dreier det seg om rådgivere som forvaltningen selv har trukket inn i arbeidet og som gir faglige råd. Generelle uttalelser som innhentes i henhold til lov eller forskrift, for eksempel politimesterens uttalelse i forbindelse med skjenkebevillingssaker, har partene rett til innsyn i.

For det tredje er det unntak for dokumenter utarbeidet av et departement til bruk i et annet departement.
Det er viktig å merke seg at dokumenter laget i overordnete organer og sendt nedover i systemet aldri vil være unntatt etter denne bestemmelsen.

I § 18, 4. ledd presiseres det at innstillinger til kommunestyre eller fylkesting eller andre folkevalgte organer i kommunen eller fylkeskommunen er partsoffentlige. Dette er begrunnet med at slike innstillinger vil ha et så ferdig preg at de bør kunne gis ut, samtidig som det vil være viktig for partenes mulighet for å få hevde sine interesser at man kan få tilgang til innstillingen før det endelige vedtaket i det offentlige fattes. Det er en viktig praktisk regel som her gis.

Det gis også en viktig praktisk regel i § 18 3. ledd. Her heter det at partene uansett har rett til å gjøre seg kjent med de deler av et dokument som inneholder faktiske opplysninger. Partene skal altså til enhver tid ha mulighet for å kontrollere det faktum forvaltningen bygger på, men de vil ikke ha adgang til å få innsyn i de vurderinger som forvaltningen gjør på et tidspunkt da det ennå ikke er klart hva den endelig vedtak vil bli.

4. Unntakene i fvl. § 19
I § 19 gis unntak fra innsynsrett for partene på grunn av opplysninger i dokumentet. Også § 19 åpner for mer-offentlighet i den forstand at bestemmelsen kun beskriver tilfeller der partene ikke har krav på innsyn. Det kan selvsagt være opplysninger som partene ikke har rett på å få se, men begrunnelsen for det må i så fall finnes andre steder enn i forvaltningslovens regler.

Etter § 19 er opplysninger som har betydning for rikets sikkerhet og opplysninger om forretningsmessige hemmeligheter m.m. unntatt fra innsynsrett. Det er videre adgang til å unnta fra innsyn opplysninger som parten ikke bør få kjennskap til av hensyn til hans egen helse eller hans forhold til personer som står ham nær. Her må det altså foretas en konkret avveining mellom hensynet til at parten skal få kjennskap til alle relevante opplysninger i saken opp mot andre tungtveiende hensyn.

I § 19, 2. ledd er det videre en sekkebestemmelse som fastslår at partene kan nektes innsyn i et dokument som gjelder «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre».

5. Formene for dokumentinnsyn
Det er forvaltningslovens § 20 som gir regler om gjennomsyn og utlån av saksdokumenter.
Den viktigste bestemmelsen finner vi i § 20, 2. ledd der det fastslås at parten, dersom han ber om det, skal «gis avskrift, utskrift eller kopi av dokument.» Hovedregelen er altså at partene kan kreve å få kopi av sakens dokumenter. Etter § 20, 4. ledd er hovedregelen videre at partene ikke behøver å betale for disse kopiene. Hensynet til at partene på en hensiktsmessig måte skal få ha gått gjennom dokumentene vil altså alltid veie tyngre enn hensynet til den økonomiske og praktiske belastning det medfører for forvaltningen å kopiere opp alle sakens dokumenter.

6. Konsekvensen av at det ikke er gitt dokumentinnsyn
Et avslag på et krav om å få dokumentinnsyn kan påklages etter forvaltningslovens § 21.
Avslaget kan påklages etter de alminnelige forvaltningsrettslige regler og prinsipper. Dette kan man lese mer om her på Jusstorget ved å klikke på «klage og omgjøring i forvaltningen» i artikkelarkivet øverst til høyre på siden.

Spørsmålet om partsinnsyn skulle vært gitt kan også komme opp i en klage over vedtaket som det var krevd partsinnsyn i forbindelse med. I et slikt tilfelle vil spørsmålet bli om resultatet av vedtaket ville ha vært et annet om partene hadde fått innsyn i sakens dokumenter.
Det skal mye til for at en slik feil medfører ugyldighet. Det må i så fall være konkrete praktiske opplysninger som ikke har kommet på bordet som en følge av at innsyn ble nektet.

 Publisert 23.03.01
Publisert første gang i «Eurojuris Informerer».