Sykefraværet i Norge er høyere enn i sammenliknbare land. Avtalen om Inkluderende Arbeidsliv (IA-avtalen) er et verktøy for å få fraværet ned. Den første IA-avtalen ble inngått mellom regjeringen og partene i arbeidslivet i 2001, men den har ikke fungert så godt som partene hadde forutsett. Samtidig har regjeringen gjennom IA-avtalen fraskrevet seg retten til å gjøre noe med sykelønnsordningen og arbeidsgivernes lønnsplikt. I denne artikkelen ser jeg på fordeler og ulemper med IA – avtalen ut fra virksomhetens behov, og peker på muligheter for forbedringer.
1. Innledning
Nåværende sykelønnsordning med 100 % lønn under sykdom ble gjennomført for alle i 1978. De siste årene har Norge hatt sykefraværsnivåer i underkant av 7 % totalt, og høyere enn i mange sammenliknbare land , uten at helsesituasjonen eller helsestellet i Norge kan sies å være dårligere. I Sverige ligger for eksempel fraværet i 2011 på omkring 2,5 – 3 %. Sverige har imidlertid en annen sykelønnsordning enn Norge, med en karensdag og 80 % sykelønn.
I Norge har man ønsket å beholde sykelønnsordningen og at folketrygden bærer hovedansvaret for sykelønnen. Dermed blir virksomhetene skjermet fra kostnader med fraværet over 16 dager, og betaler bare sykelønn de første 16 dagene. Sandman-utvalget med AP-politikeren Matz Sandman i spissen, foreslo i år 2000 endringer i sykelønnsordningen fordi man så at denne ikke ga nok incentiver til å få ned fraværet. Men dette ble ikke fulgt opp, antagelig fordi den politiske belastningen ville bli for stor når LO var så vidt sterkt imot endringer. Istedenfor å bruke direkte økonomiske incentiver mot det kunstig høye sykefraværsnivået har Norge isteden valgt å inngå IA-avtalen, første gang signert 3. oktober 2001 av regjeringen og partene i arbeidslivet (NHO, HSH, KS, LO, YS og Akademikerne).
Hovedmålet med IA-avtalen er å få sykefraværet ned med 20 % til maksimum 5,6 %. Virkemidlene som partene skulle bruke var bl.a. en bedre oppfølging av sykmeldte med større vekt på funksjonsevne: Hva man fortsatt kan gjøre av oppgaver selv om sykdom har begrenset arbeidstakerens arbeidskapasitet. Videre skulle det legges opp til et tettere samarbeid med trygdekontoret (NAV) gjennom en egen kontaktperson for IA-virksomheter. Andre virkemidler var forlenget egenmelding på inntil 24 dager, aktiv sykmelding uten forhåndsgodkjenning og egen refusjonstakst for bedriftshelsetjenester i IA-bedrifter.
Regjeringen lovet gjennom i IA-avtalen å ikke røre sykelønnsordningen. IA-avtalen ble senere forlenget i 2005 og siste avtale ble inngått 24. februar 2010 for 2010-2013.
Raskere oppfølging av sykmeldte har vært det sentrale virkemiddel gjennom IA-avtalen siden 2001, og dette ble lovfestet for alle virksomheter, også dem som ikke er med i avtalen, fra 1. juli 2011, med tillegg av hjemmel for bøtelegging av leger og arbeidsgivere som ikke oppfyller sine plikter. Det er for tidlig å si hvorvidt lovfestingen av oppfølgingspliktene for alle virksomheter fra 1. juli 2011 vil kunne få sykefraværet vesentlig ned.
IA-avtalen inngås på bedriften gjennom en såkalt Samarbeidsavtale, som signeres av virksomhetens leder, de tillitsvalgte og NAV. Avtalen kan sies opp med en måneds varsel. Alle offentlige virksomheter har sluttet seg til IA-avtalen, mens avtalen omfatter omtrent ca 36 % av ansatte i privat sektor. Samarbeidsavtalen finnes på www.nav.no.
2. Fordeler med IA-avtalen
På politisk nivå er vel den største fordelen med IA-avtalen, sett fra LO, YS og de andre arbeidstakerorganisasjonenes side at regjeringen har lovet å ikke gjøre noe med sykelønnsordningen, slik at ansatte fortsatt kan garanteres 100 % lønn under sykdom. For NHO, Virke og de andre arbeidsgiverorganisasjonene er fordelen at regjeringen har lovet å beholde ordningen med at folketrygden overtar lønnsansvaret etter at arbeidsgiverperioden på 16 dager er over. Hvorvidt disse fordelene oppveies av kostnadene med det kunstig høye sykefraværet i Norge, med tilsvarende utstøtningseffekter, er imidlertid et ubesvart spørsmål.
a. Et inkluderende arbeidsliv
IA-avtalen setter fokus på at alle skal med i arbeidslivet, det å oppnå et inkluderende arbeidsliv med plass til alle, også dem med redusert funksjonsevne. Dette er et mål som de aller fleste vil være enige om. Det kan anses som en fordel å få mer oppmerksomhet mot dette målet gjennom IA-avtalen, i håp om at det får konkrete resultater i virksomhetene. SINTEFs evaluering av avtalen i 2009 viser imidlertid ikke noe overbevisende resultat av avtalen på sykefraværet, og NOVA fant i 2007 heller ingen effekt av avtalen på sykefraværet. Et høyt sykefravær medfører fare for at grupper faller utenfor arbeidslivet.
b. Raskere oppfølging av sykmeldte
Raskere oppfølging av sykmeldte med oppfølgingsplan for restarbeidsevne innen 4 uker, dialogmøte med den sykmeldte innen 7 uker og deretter 26 uker, fokus på tilrettelegging, nye arbeidsoppgaver og omplassering, er den mest praktiske del av IA-avtalen, som er et aktivt og positivt opplegg. For at ikke den ansatte skal utsettes for mye ”mas” er det dessuten lagt opp til dialog med fastlege, bedriftshelsetjeneste, NAV og tillitsvalgte.
Systemet legger opp til god dialog mellom partene på arbeidsplassen, og det fremstår som vanskelig å forstå at ikke IA-avtalen av har hatt mer effekt med bakgrunn i raskere oppfølging. Etter inngåelse av ny IA-avtale for 2010-2013 har faktisk sykefraværet pr. andre kvartal 2011 økt fra 6,3 til 6,5 %, mens det i Sverige, uten IA-avtale, er redusert fra 2,6 % til 2,5 % i samme periode. Det er mulig at regjeringen og partene i arbeidslivet har undervurdert betydningen av økonomiske incentiver i arbeidet med sykefraværet. Imidlertid er det for tidlig å si hva lovendringene fra 1. juli 2011, vil føre til. Kanskje fraværet endelig vil gå ned når disse lovendringene får virke.
c. Dialog på arbeidsplassen
IA-avtalen legger opp til et samarbeid mellom partene på arbeidsplassen, ledelsen og de tillitsvalgte. Det er derfor mulig at IA-arbeidet på den enkelte arbeidsplass øker dialogen mellom ledelsen og de tillitsvalgte om arbeidsmiljø og sykefravær. Det er imidlertid vanskelig å måle dette, og om det er noen ekstraeffekt ut over de andre regulære møtene.
d. Egen kontaktperson hos NAV
Det er en fordel for bedriftene å ha en egen kontaktperson hos NAV arbeidslivssenter, som de får ved inngåelse av IA-avtalen. Dette er rapportert som en fordel som bedriftene opplever som positivt. Det kan stilles spørsmål ved om ikke alle bedrifter bør ha en kontaktperson hos NAV, uavhengig av om de har inngått IA-avtale eller ikke. Alle virksomheter betaler skatt og arbeidsgiveravgift og bør derfor ha krav på service fra NAV.
e. Tilretteleggingstilskudd fra NAV og honorar til bedriftshelsetjenesten
Det foreligger tilretteleggingstilskudd og noen andre ordninger som er forbeholdt IA-bedriftene. Det er bra å ha tilgang til tilskudd fra NAV, men ordningene må søkes på, behovet må dokumenteres, og dette medfører byråkrati og administrativ tid. I særlige situasjoner vil slike ordninger kunne virke positivt og medføre en økonomisk avlastning for bedriften og den sykmeldte selv kan engasjere seg og hjelpe bedriften med søknadsprosedyren.
f. Økt mulighet for bruk av egenmelding inntil 24 dager pr. år
Det går ikke frem av IA-avtalen hva som skulle være et gode ved at ansatte kan ”sykemelde” seg selv i inntil 24 dager i året gjennom egenmelding i forhold til folketrygdlovens totalt 12 dager. Tankegangen er muligens at økt mulighet for egenmelding øker de ansattes ansvar for eget fravær, men også dette vil være vanskelig å måle.
g. Økt kompetanse om inkluderende arbeidsliv
IA-avtalen legger opp til kompetansehevning om inkluderende arbeidsliv med kursvirksomhet, seminarer, rapporteringer, statistikker mv. Det er vanskelig å måle effekten av slike tiltak, men det kan argumenteres for at IA-arbeidet inngår som del av HMS-arbeidet (Helse, Miljø og Sikkerhet), som skal sikre et godt arbeidsmiljø på arbeidsplassen.
3. Ulemper med IA-avtalen
På politisk nivå er den største ulempen med IA-avtalen at regjeringen har fraskrevet seg muligheten til å bruke direkte økonomiske incentiver som justeringer av sykelønnsordningen og arbeidsgivers betalingsplikt for sykepengene. Antagelig er det disse faktorene som påvirker det totale fraværet mest. I det følgende skal vi se på mulige effekter for bedriften.
a. Byråkrati, tidsbruk og foreløpig liten virkning
IA-avtalen medfører byråkrati hos NAV og til dels hos bedriftene ved at det gjerne pekes ut koordinatorer og ressurspersoner for IA-arbeidet, det gjennomføres egne møter med tillitsvalgte og IA-arbeidet følges opp hos verneombud og arbeidsmiljøutvalg. Videre kommer kurs og samlinger av forskjellig slag. I tillegg stiller avtalen (og nå også loven) krav om møter med den sykmeldte, fastlegen, bedriftshelsetjenesten, tillitsvalgte og NAV. Alt dette er i utgangspunktet positivt, men det har en kostnadsside. Hva som går med av administrative timer og bortfall av produksjonstimer er imidlertid vanskelig å si.
Kostnaden med IA-byråkratiet kan imidlertid hentes inn dersom avtalen gir som resultat at ansatte får mindre fravær. Hittil ser det imidlertid ikke ut til at den har en slik effekt i noe særlig grad. SINTEF-rapporten av 2009 fant for eksempel at avtalen ikke hadde noen som helst virkning på sykefraværet i statlig og fylkeskommunal virksomhet og at reduksjonen i privat sektor bare var på 0,25 %. Det kan tyde på at økt møtevirksomhet har liten betydning. Det er likevel et mål at innstramninger i lovverket fra 1. juli 2011, med raskere oppfølgingstakt, skal få virkninger på sykefraværet. Her vet vi foreløpig ikke svaret.
b. Rettslige bindinger og svekket rettslig posisjon
Selv om IA-avtalen først og fremst er en intensjonsavtale, og i så måte ikke ment som en rettslig bindende avtale som kan tvangsfullbyrdes ved domstolenes hjelp, har den vist seg å få rettslig betydning. For eksempel sa Gulating lagmannsrett følgende i en dom fra 2007 :
”Lagmannsretten oppfatter avtalen som et moment som i den samlede vurdering trekker i retning av skjerpede krav til arbeidsgivers innsats…”
Tilsvarende ble uttalt av Bergen tingrett i en dom fra 29. oktober 2010 , hvor jeg representerte bedriften.
Vi må derfor anta at IA-avtalen medfører økte forpliktelser for bedriften, i et lovregime som selv uten avtalen er meget strengt mot virksomhetene. Når IA-avtalen også har som mål å beholde flere ansatte over 50 år i yrkeslivet og øke sysselsettingen for personer med redusert funksjonsevne, må bedriften være forberedt på at IA-avtalen vil bli brukt mot bedriften i rettstvister med disse gruppene. I så måte må IA-avtalen antas å kunne svekke bedriftens rettslige posisjon, selv om vi hittil ikke har noen klargjøring fra Høyesterett på området.
Etter min oppfatning burde IA-avtalen klargjøre at den ikke er ment å svekke bedriftens rettslige posisjon, og at den bygger på forutsetningen om at virksomheten skal kunne drives lønnsomt og med en hensiktsmessig organisering, der partene skal arbeide for at den ansattes arbeidskraft kan brukes på en økonomisk forsvarlig måte. Om ikke dette er mulig bør NAV overta ansvaret for den ansatte, for eksempel ved overføring til arbeidsmarkedsbedrift.
c. Manglende plikter for arbeidstaker
Arbeidstakeren har den mest sentrale plassen i sykefraværet. Det er han som vet hvorfor fraværet har oppstått og hvor ”skoen trykker.” Motivasjonen hos arbeidstaker i forhold til å komme tilbake er også helt avgjørende for å lykkes med å få fraværet ned. Likevel uttrykker ikke IA-avtalen noe mer om hans plikter enn det som strengt tatt følger av arbeidsavtalen: Han skal si fra om fraværet og om restarbeidsevne og delta i møter med arbeidsgiver. Alt dette er selvsagte plikter i et kontraktsforhold.
Etter min oppfatning burde IA-avtalen vært mer presis på den ansattes plikter og plikt til å akseptere i endringer av arbeidsavtalen og eventuelt omplassering, om man ikke finner en løsning på sykefraværsproblemet. Det grunnleggende i arbeidsforholdet, at den ansatte skal være til nytte for virksomheten, er underkommunisert, og det tror jeg ikke et inkluderende arbeidsliv og den sykmeldte er tjent med. Det å stille krav til arbeidstaker, også den sykmeldte, er utslag av respekt overfor arbeidstaker som kontraktspart med bedriften, samtidig som vernesystemet i arbeidsmiljøloven (verneombud, bedriftshelsetjeneste og tillitsvalgt) skal sikre at arbeidstaker ikke blir utsatt for utidig press.
4. Avslutning
Målene med IA-avtalen er viktige og virkemidlene er gode og basert på kunnskap om at hurtig oppfølging av sykmeldte er hensiktsmessig. Derfor er det litt overraskende at ikke avtalen har hatt større effekt. Grunnen kan være at sykelønnsordningen og trygdens overtakelse av sykelønnsbetaling etter 16 arbeidsgiverdager ikke gir gode nok incentiver til å få ansatte tilbake i arbeid. Disse faktorene kan justeres litt både overfor arbeidsgiver og arbeidstaker, men da må IA-avtalen reforhandles. Skal man ha ønske om at flere arbeidsgivere inngår IA-avtalen, må avtalen dessuten klargjøre at den ikke er ment å svekke bedriftens rettslige posisjon.
Det høye sykefraværet i Norge øker risikoen for at arbeidstakere støtes ut av arbeidslivet for godt. Arbeidet med det inkluderende arbeidslivet er derfor viktig. Nåværende IA-avtale må ikke bli en sovepute for ikke å sette inn de rette tiltakene.
Publisert 31.10.2011
Red anm:
Reglene for oppfølging av sykmeldte fremgår bla. av arbeidsmiljøloven
§ 4-6, 3 og 4 ledd,og folketrygdloven .
Les mer om IA-avtalen på E24. og legeopprør mot IA avtalen i Ukeavisen Ledelse
Ny bok av Nicolay Skarning: Sykemeldte kan både sies opp og degraderes, men arbeidsgiver må følge reglene. Les mer og bestill boken hos Universitetsforlaget.
Fordeler og ulemper med IA (inkluderende asbeidsliv) – avtalen ut fra virksomhetens behov, muligheter for forbedringer.